PELAKSANAAN FUNGSI PENGAWASAN DPRD SALATIGA

TERHADAP APBD PADA PERIODE 2009 – 2014

DALAM TELAAH UU NO.32 TAHUN 2004

Tri Arso

Staf Pengajar Program Studi Hukum Universitas Hein Namotemo,Tobelo Halmahera Utara

ABSTRAK

Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, mengatur tatanan Otonomi Daerah dan menempatkan DPRD sebagai Unsur Penyelenggara Pemerintahan Daerah. Penyelenggaraan pemerintahan daerah menutut peran aktif lembaga DPRD guna mencapai tata kelola pemerintahan yang baik dan bersih (clean governance dan good government) yang berdampak positif bagi kesejahteraan masayarakat. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) adalah anggaran tahunan yang merangkum seluruh program pemerintahan daerah dan menjadi variabel yang terukur untuk mengetahui capaian kinerja Pemerintah Daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah. Sehingga tingginya penyerapan APBD dapat mengindikasikan bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah berjalan dengan baik, sebaliknya tingginya SiLPA menunjukkan perencanaan dan pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan daerah terlaksana dengan semestinya. Hasil penelitian pelaksanaan fungsi Pengawasan DPRD terhadap APBD di Kota Salatiga menunjukkan bahwa rendahnya penyerapan APBD dan tingginya besaran SiLPA yang terus meningkat pada periode 2009 -2014 salah satu penyebabnya adalah pelaksanaan fungsi Pengawasan DPRD yang tidak efektif yang dipengaruhi oleh persoalan kompetensi, tidak terencana secara sistematis, kontestasi kepentingan, disorientasi, kedislipinan dan konsistensi waktu pelaksanaan.

Kata Kunci: Fungsi , Pengawasan, Kompetensi, Disorientasi

PENDAHULUAN

Pasal 18 UUD 1945 menegaskan hubungan antara Pemeritah Pusat dan Daerah berlaku pembagian kekuasaan (distribution of power). Pemberian kewenangan kepada Pemerintah Daerah untuk mengatur dan menjalankan urusan daerah sesuai potensi dan kepentingan yang ada di masing-masing daerah dikenal dengan sebutan Otonomi Daerah.

“Beberapa aturan perundang-undangan yang berhubungan dengan pelaksanaan Otonomi Daerah; yaitu: UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah dengan memberikan peranan lebih dominan pada Pemerintah Daerah (Executive Heavy); UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dengan memberikan peranan lebih dominan kepada DPRD (Legislative Heavy)); UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah; UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dengan memberikan peranan yang berimbang antar susunan pemerintahan (Pusat, Provinsi, dan Kabupaten/Kota)sebagai keseimbangan vertical, maupun keseimbangan antara Kepala Daerah dan DPRD sebagai keseimbangan horisaontal (Equilibrium Decentralization); UU No. 33Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah; Perpu No. 3 Tahun 2005 tentang Perubahan atas UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah; UU No. 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah; UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.”

Dalam konteks Pemerintahan Daerah, DPRD dalam menjalankan fungsinya bersama Kepala Daerah berkewajiban untuk menentukan arah dan kebijakan pemerintahan dan pengembangan daerah. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Provinsi berkedudukan di tingkat pemerintahan Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota yang berkedudukan di tingkat pemerintahan Kabupaten/Kota. Mekanisme dan penetapan jumlah anggota di masing-masing aras pemerintahan ditetapkan dalam undang-undang Pemilu ( UU Pemilu No. 8 Tahun 2012).

Persepsi negatif terhadap efektifitas pelaksanaan fungsi DPRD muncul di beberapa kalangan masyarakat. Pertama, DPRD dianggap kurang mampu melaksanakan fungsinya sebagai mitra yang seimbang dan efektif dari Pemerintah Daerah. Anggapan ini didasarkan pada kecenderungan lebih dominannya Pemerintah Daerah dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Kedua, DPRD dianggap terlalu jauh mencampuri hal teknis dalam pemerintahan dan kurang fokus dalam hal yang strategis terkait fungsi legislasi. Ketiga, DPRD dianggap kurang memperoleh kesempatan yang seimbang dengan Pemerintah Daerah untuk merumuskan kebijakan Pemerintahan Daerah. Progam pembangunan dan pengembangan daerah lebih banyak ditentukan oleh Kepala Daerah beserta Satuan Kerja Perangkat Daerah (Sumaryadi, I Nyoman, 2005: 148).

Pada periode 2009 – 2014 fungsi pengawasan DPRD di Salatiga tidak dilakukan secara optimal dan banyak persoalan yang terjadi sehingga berpengaruh terhadap kinerja Pemerintahan Daerah, yang ditengarai dengan banyaknya penyelenggaraan program pemerintahan dan pembangunan daerah yang tertunda atau bahkan tidak terlaksana sesuai perencanaan yang telah ditetapkan dalam Anggaran Belanja dan Pendapatan Daerah (APBD) Kota Salatiga setiap tahunnya. Hal ini tergambar dengan terus meningkatnya Sisa Lebih Perhitungan Anggaran (SiLPA) dari tahun 2009 sampai 2013 (Sumber: http//www.suaramerdeka.com/v1/indexphp/read/cetak/2014/01/28/250671 dan Laporan Keterangan Pertanggungjawaban (LKPJ) Walikota Salatiga).

DPRD mempunyai kewenangan dalam pengawasan terhadap pelaksanaan dan pengelolaan APBD, hal ini merupakan salah satu tugas dan wewenang dalam ruang lingkup fungsi pengawasan DPRD yang terjabar pada Pasal 42 ayat (1) huruf e UU No. 32 tahun 2004, bahwa ”DPRD mempunyai tugas dan wewenang melaksanakan pengawasan terhadap Perda dan Peraturan Perundang-undangan lainnya, Peraturan Kepala Daerah, APBD, Kebijakan Pemerintah Daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah dan kerjasama Internasional di daerah”. Efektifitas fungsi kelembagaan DPRD terlihat dan terukur dari kinerja dalam penguatan pelaksanaan Otonomi Daerah dan terciptanya tata kelola pemerintahan yang baik atau good governance (Bandingkan dengan asas penyelenggaraan pemerintahan dalam Pasal 20 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004).

Problematika tentu terjadi dalam dinamika DPRD menjalankan fungsi pengawasannya dan sering menjadikan kinerja DPRD tidak optmal. Untuk itulah Pelaksanaan Fungsi Pengawasan DPRD Terahadap APBD pada periode masa jabatannya menjadi penting untuk diteliti, diidentifikasi dan dikaji, sehingga dapat dijadikan dasar dan pedoman untuk solusi masalah optimalisasi kinerja DPRD pada periode berikutnya.

KONSEPSI FUNGSI PENGAWASAN DPRD

Pengawasan merupakan salah satu unsur fungsi manajemen (perencanaan/planning, pengorganisasian/ organizing, pelaksanaan/ actuating dan pengawasan/ controlling untuk menjamin pelaksanaan kegiatan sesuai dengan kebijakan dan rencana yang telah ditetapkan serta memastikan tujuan dapat tercapai secara efektif dan efisien (Griffin, Ricky W, 2004: 44).

Pengawasan DPRD tidak hanya sebatas pengawasan seperti umumnya dalam sebuah organisasi, oleh karena pengawasan DPRD tidak hanya mempunyai aspek manajemen saja tetapi juga mempunyai aspek politik yang secara normatif diatur oleh Undang-Undang yang mendasarinya ( Pasal 42 ayat 1 C UU No 32 Tahun 2004, PP No 8 Tahun 2006, PP No 6 Tahun 2008, dan UU No 27 Tahun 2009). Ketentuan normatif tersebut menjadi pedoman bagi pelaksanaan fungsi Pengawasan DPRD. Fungsi tersebut menciptakan bentuk, sehingga Fungsi Pengawasan DPRD menciptakan bentuk Pengawasan DPRD. Bentuk Pengawasan DPRD dalam pemerintahan daerah adalah serangkaian kegiatan pemantauan, pemeriksaan, pengendalian dan evaluasi terhadap pelaksanaan program pemerintahan yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah sesuai dengan aturan dan tujuan yang telah ditetapkan.

Asas desentralisasi dalam Otonomi Daerah memberikan kewenangan kepada Pemerintahan Daerah untuk menyelenggarakan pembangunan daerah sesuai dengan karakteristik serta kebutuhan masyarakat setempat. (Jimly Asshiddiqie,2006: 30). Sinergitas DPRD dengan Pemerintah Daerah dalam pengelolaan pembangunan daerah termanifestasikan melalui kebersamaan dalam menyusun dan membentuk Perda (legislasi) dan kebersamaan dalam membahas dan menetapkan APBD (anggaran). Di samping kedua fungsi tersebut DPRD mempunyai kewenangan dalam melakukan pengawasan. Dengan fungsi pengawasan ini DPRD diharapkan dapat mengarahkan sekaligus mengendalikan arah pembangunan dan pemerintahan di daerah berjalan sesuai dengan tujuan nasional, yaitu kesejahteraan rakyat. Desentralisasi menumbuhkan semangat daerah untuk membangun dan mengurangi beban Pemerintah Pusat, meningkatkan partisipasi serta dukungan masyarakat dalam pembangunan. (Adrian Sutedi, 2009: 21).

Menurut Mardiasmo, ada tiga aspek penting untuk mendukung keberhasilan pelaksanaan Otonomi Daerah, yaitu: pengawasan, pengendalian dan pemeriksaan (Mardiasmo, 2002: 219). Pengawasan adalah tindakan yang dilakukan oleh DPRD dan masyarakat untuk mengawasi kinerja Pemerintah Daerah (eksekutif). Pengendalian (control) adalah mekanisme yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah untuk menjamin dilaksanakannya sistem dan kebijakan sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan. Pemeriksaan (audit) merupakan kegiatan oleh pihak yang memiliki independensi dan memiliki kompetensi professional untuk memeriksa apakah kinerja Pemerintah Daerah telah sesuai dengan standar atau kriteria yang ada. DPRD merupakan lembaga yang oleh UU No. 32 Tahun 2004 diberi kewenangan dan memiliki posisi stategis dalam melakukan fungsi pengawasan terhadap pemerintahan daerah. Pengawasan DPRD adalah memastikan (determinasi) apa yang telah dilaksanakan, mengevaluasi kinerja dan menerapkan tindakan-tindakan korektif, sehingga capaian penyelenggaraan program pemerintahan oleh Pemerintah Daerah sesuai dengan rencana atau kebijakan-kebijakan yang telah ditetapkan. Menurut Muchsan pengawasan adalah kegiatan untuk menilai suatu pelaksanaan tugas secara de facto, sedangkan tujuan pengawasan hanya terbatas pada pencocokkan apakah kegiatan yang dilaksanakan telah sesuai dengan tolok ukur yang telah ditetapkan sebelumnya ; dalam hal ini berwujud suatu rencana/plan (Muchsan,1992:38). Pergantian dasar hukum penyelenggaraan Pemerintahan Daerah berdampak pula pada perubahan pola hubungan kebijakan politik dengan mekanisme pengawasan yang diberlakukan Pemerintah Pusat kepada Pemerintahan Daerah; serta memberikan implikasi dan simplifikasi terhadap pertanggung-jawabannya (Siswanto Sunarso, 2009: 117) Perubahan pola hubungan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah tersebut tergambar dalam Tabel berikut ini:

Pola Hubungan Antara Kebijakan Politik, Mekanisme Pengawasan, dan Pertanggungjawaban Pemerintah Daerah

Dasar Hukum

Kebijakan Politik

Mekanisme Pengawasan

Pertanggungjawaban

UU No. 5 Tahun 1974

Uniform

Birokratik

Persetujuan pejabat yang berwenang

Kepada Presiden

UU No. 22 Tahun 1999

Demokratis

Transparansi

Akuntabilitas

Sifatnya hanya melaporkan

Bertanggung jawab kepada DPRD

UU No. 32 Tahun 2004

Kesetaraan

Check and Balances

Sistem evaluasi

Hanya sebatas laporan kepada DPRD

(Sumber: UU No. 5 Tahun 1974, UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 32 Tahun 2004)

Fungsi pengawasan DPRD memiliki arti penting bagi pemerintahan daerah sebagai tindakan untuk melakukan pengendalian, evaluasi dan umpan balik yang menjadi suatu mekanisme peringatan dini (early warning system) sehingga suatu kebijakan atau program pemerintahan dapat berjalan sesuai pada jalur dan tujuan yang telah ditetapkan (Kartiwa, H. A., 2006: 14)

Merujuk pada Pasal 42 Ayat (1)C UU No. 32 Tahun 2004 lingkup fungsi pengawasan DPRD adalah “melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan peraturan perundang-undangan lainnya, peraturan kepala daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan kerja sama internasional di daerah.” Dalam kaitan ini fungsi pengawasan DPRD merupakan bentuk pengawasan politik yang bersifat strategis dan bukan administratif, yang dilakukan secara sistematis dan berkelanjutan terkait dengan pencapaian tujuan pembangunan dan program pemeritahan daerah sebagai capaian kinerja Pemerintah Daerah (Erawan, I Ketut Putra dan Victor Yasadhana, 2004: 8). Melalui pengawasan DPRD ini diharapkan terbangun sistem akuntabilitas terhadap rakyat daerah. Dengan demikian fungsi DPRD tidak hanya terkait dengan kinerja Pemerintah Daerah saja tetapi juga pertanggungjawaban DPRD dalam menjalankan mandat yang diberikan konstituennya.

Ruang Lingkup Pengawasan DPRD

Pemahaman tentang lingkup pengawasan DPRD terhadap APBD juga dapat diklasifikasikan dari sifat pengawasan yang dilakukan. Pengawasan yang bersifat preventif terjadi pada fase penyusunan, yang meliputi proses pembahasan sampai dengan penetapan APBD. Sedangkan pada fase pelaksanaan, yaitu pasca penetapan sampai pertanggungjawaban, pengawasan yang dilakukan DPRD bersifat represif (detektif) yaitu melihat dan membandingkan pelaksanaan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dengan hal yang seharusnya terjadi. Pengawasan represif berupa penangguhan atau pembatalan terhadap kebijakan (pelaksanaan program) daerah yang dinilai bertentangan dengan norma ideal masyarakat, kepentingan publik, dan peraturan perundang-undangan yang melandasinya. Pengawasan ini dilakukan melalui post audit dengan pemeriksaan terhadap pelaksanaan di tempat (kunjungan lapangan), rapat dengar pendapat, meminta laporan pelaksanaan dan sebagainya (Philipus M. Hadjon, 2002:75). Ruang lingkup pengawasan yang dilakukan oleh DPRD mencakup seluruh Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) dan Program – program atau kebijakan yang dibiayai oleh APBD.

Pelaksanaan pengawasan terhadap APBD yang dilakukan DPRD, bukanlah pemeriksaan yang memiliki tujuan untuk menghukum Pemerintah Daerah tetapi lebih mengarah kepada pengawasan untuk menjamin pencapian sasaran yang telah ditetapkan dalam APBD (Hanif Nurcholis, 2007:208). Pengawasan terhadap APBD penting dilakukan untuk memastikan bahwa; pertama, alokasi anggaran sesuai dengan prioritas daerah dan diajukan untuk kesejahteraan masyarakat; kedua, menjaga agar penganggaran APBD ekonomis, efisien, dan efektif; ketiga, agar pelaksanaan APBD terkelola secara transparan dan akuntabel terhindar dari penyimpangan atau kebocoran. Adapun ruang lingkup pelaksanaan fungsi Pengawasan DPRD tersebut terbagi dalam 2 (dua) pentahapan yaitu pada fase penyusunan yang meliputi forum pembahasan sampai penetapan APBD.

Metodologi Penelitian

Tipe penelitian hukum yang dilakukan adalah penelitian hukum non doktrinal atau penelitian hukum sosiologis (socio legal reseacrh), yaitu suatu pendekatan untuk mempresentasikan keterkaitan antar konteks dimana hukum itu berada dan sejauh mana hukum tersebut dijalankan serta berpengaruh terhadap dinamika dan perkembangan konteks komunitasnya (Soetandyo Wignjosoebroto. 2002:121).

Dalam konteks ini, institusi hukum tidak dipahami sebagai entitas normatif yang esoterik, akan tetapi justru dilihat sebagai bagian dari totalitas sistem sosial yang berada dalam keadaan kait mengkait dengan variable sosial lainnya. Dengan demikian yang ditekankan di sini adalah membuat deskripsi tentang realitas sosial dan hukum serta berusaha memahami dan menjelaskan logika keterhubungan logis antar keduanya (Bambang Sunggono,2007: 42).

Sehubungan dengan tipe penelitian yang digunakan adalah socio legal research , maka pendekatan yang dilakukan adalah: pertama, melakukan studi dan analisis implementasi perundang-undangan dan kebijakan secara kritikal dan dijelaskan makna serta implikasinya terhadap subjek hukum. Kedua, penelitian berupa studi-studi empiris untuk menemukan teori mengenai proses terjadinya dan mengenai proses bekerjanya hukum dalam tata kelola pemerintahan yang ada.

Hasil Penelitian dan Pembahasan

Penyusunan APBD mengandung multi dimensi tidak hanya sekedar menyoal pengelolaan keuangan daerah tetapi juga bagaimana visi, strategi dan arah program pembangunan dan pengembangan daerah direncanakan perwujudannya. Hal ini berarti bahwa fungsi pengawasan DPRD terhadap implementasi APBD selain berorientasi pada aspek managemen juga aspek politik. Beberapa persoalan yang mempengaruhi efektivitas pelaksanaan fungsi Pengawasan DPRD dalam fase penyusunan adalah sebagai berikut:

a. Kapabilitas Anggota DPRD

Keraguan akan kapabilitas anggota DPRD Salatiga periode 2009-2014 dalam menjalankan fungsi Pengawasan sering terlontar di kalangan masyarakat karena kompleksitas dan luasnya cakupan bidang yang menjadi obyek pengawasan tak sebanding dengan background keilmuan dari para anggota DPRD. Keraguan serupa seperti yang dipaparkan oleh Ketua Panwaslu Kota Salatiga Mashuri AK SAg yang juga wartawan senior di Kota Salatiga dan Drs. H. Mulyono, Ketua Masyarakat Madani Salatiga (Suara Merdeka Cetak, Semarang Metro, 19 Agustus 2009). Keraguan terhadap kapabilitas DPRD tersebut didasarkan pada latar belakang pendidikan dan tingkat pemahaman terhadap bidang hukum dan pemerintahan yang dimiliki anggota DPRD kurang memadai.

Selaras dengan pandangan pesimis tersebut M. Fathur Rahman, SE MM berpendapat bahwa keberagaman Sumber Daya Manusia dan latar belakang anggota DPRD Salatiga meskipun di satu sisi menjadi potensi yang bermanfaat untuk menjawab kompleksitas pengawasan yang harus dihadapi, namun di sisi lain tetap disadari pula adanya keberagaman tingkat pemahaman dan kemampuan anggota DPRD dalam menjalankan fungsi Pengawasan (Suara Merdeka Cetak, Semarang Metro, 19 Agustus 2009).

b. Konstelasi Politik Anggaran

Dalam proses persiapan dan ratifikasi APBD, DPRD berupaya menggunakan APBD sebagai sarana melakukan negosiasi komitmen-komitmen politik melalui penetapan prioritas program dan mengarahkan kebijakan pemerintahan untuk mengatasi ketimpangan dan kesenjangan yang ada di Salatiga (Diolah dari hasil Wawancara dengan Drs. Agung Wibowo ( anggota DPRD Salatiga 2009 -2014), tanggal 24 November 2014).

Proporsi bangunan APBD berasal dari 3 (tiga) komponen yaitu: hasil Musrenbang (yang terakumulasi dalam Renja SKPD), diskresi Walikota terkait dengan penjabaran visi dan misinya dan hasil reses Anggota DPRD.

Walaupun kedudukan DPRD menurut hukum (de jure) setara dengan Pemerintah Daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah namun pada praktiknya (de facto) peran Pemerintah Daerah (eksekutif) pada fase penyusunan APBD lebih dominan dan lebih memiliki keunggulan kekuasaan atau discretionary power (Diolah dari hasil wawancara dengan M. Kemat, H. Suniprat dan M. Fathur Rahman tanggal 5 Februari 2015).

c. Kontestasi Kepentingan

Banyak pendekatan dan motivasi dalam proses penyusunan APBD m9emunculkan kontestasi kepentingan untuk memperjuangkan kebutuhan tersebut teralokasikan dalam program APBD. Kontestasi kepentingan yang terjadi yaitu; pertama, kontestasi kepentingan antara DPRD dengan Pemerintah Daerah adanya perbedaan preferensi dalam besaran alokasi anggaran untuk beberapa program pemerintahan. Kedua, kontestasi antar anggota DPRD oleh karena political interest anggota DPRD yang menginginkan daerah pemilihannya (dapil) lebih diprioritaskan dan teralokasikan dalam APBD.

d. Kedisiplinan Terhadap Konsistensi Waktu

Masalah klasik yang berulang dari tahun ke tahun adalah masalah ketidakdisiplinan dalam mematuhi agihan waktu yang sudah terjadwalkan dalam proses penyusunan APBD. Keterlambatan pelaksanaan setiap forum pembahasan secara berantai akan mengakibatkan keterlambatan atau mempersempit masa tenggang waktu forum pembahasan berikutnya.

Hal ini selaras dengan keluhan dari beberapa anggota DPRD Kota Salatiga tentang mendesaknya waktu atau terlambatnya penyerahan dokumen KUA-PPAS, sehingga tidak banyak waktu untuk mempelajari dan membahas dokumen tersebut (Dioalah dari hasil wawancara dengan M.Kemat, S.Sos I , tanggal 5 Januari 2015, Fathur Rahman SE,MM, tanggal 7 Januari 2015, Supriyono tanggal 7 Januari 2015, dan H. Suniprat tanggal 9 Januari 2015).

e. Terabaikannya Data Review Sebagai Dokumen Resmi

Dalam rangkaian penyusunan APBD, notulen forum pembahasan yang dilakukan sebelumnya tidak terkodokumentasi oleh Pemerintah Daerah sebagai dokumen resmi sebagai referensi forum pembahasan berikutnya (Diolah dari hasil wawancara dengan M.Fathurahman, SE, MM, H. Suniprat SH dan Drs. Agung Wibowo tanggal 10 Januari 2015).

Sedangkan persoalan kompetensi fungsi pengawasan DPRD dalam fase pelaksanaan APBD meliputi:

a. Kedisiplinan Anggota DPRD

Ketidakdisiplinan anggota DPRD tidak hanya sebatas pada presensi kepatuhan jam kerja, melainkan juga intensitas kehadiran dalam persidangan, rapat kerja, hearing dengan SKPD yang dibidanginya maupun dalam melakukan kunjungan lapangan bersama Komisi (Dokumen Sekretariat DPRD Salatiga (daftar hadir dalam Risalah sidang, rapat, hearing dan pembahasan laporan kunjungan lapangan tahun 2009 – 2014, dan hasil wawancara dengan Drs. Agung Wibowo, Agus Pramono, SH dan M. Fathur Rahman, SE, MM tanggal 22 Januari 2015).

b. Pengawasan Tidak Terstruktur

Belum adanya aturan atau kerangka acuan pelaksanaan fungsi Pengawasan DPRD menjadikan tidak adanya pedoman baku yang dapat memberi arah bagi DPRD dalam melaksanakan pengawasannya. Sehingga DPRD juga kurang memahami batasan-batasan yang jelas apa dan sejauh mana melakukan pengawasan (Diolah dari wawancara dengan Agus Pramono SH, tanggal 20 Februari 2015).

Pengawasan DPRD bukan bertujuan untuk mengatasi masalah tetapi mencegah terjadinya masalah dalam program pemerintahan yang diselenggarakan. Oleh sebab itu diperlukan acuan kerja dan mekanisme (standard operating procedure) yang harus dibuat dan dipatuhi dalam menjalankan fungsi pengawasan.

Secara umum, kegiatan pengawasan DPRD Salatiga belum terstruktur dan disusun secara sistematis dengan agenda yang terencana dan ditopang dengan metodologi yang baik. Pola kerja seperti ini membuat sasaran dan obyek pengawasan cenderung lebih banyak pada proyek yang bermasalah saja, mempersempit lingkup pengawasan dan tidak komprehensif (Diolah dari wawancara dengan M. Fathur Rahman, SE, MM., tanggal 20 Februari 2015).

c. Dampak Konstelasi Politik

Walaupun pasangan Walikota dan Wakil Walikota Salatiga dipilih secara langsung oleh rakyat dalam Pemilihan Umum Kepala Daerah (Pemilukada) namun pencalonannya didasarkan atas usulan Parpol atau gabungan Parpol. Fungsi Pengawasan DPRD yang dilakukan terhadap pelaksanaan APBD sering menjadi tidak obyektif karena adanya kesadaran dan ikatan politik bahwa anggota DPRD dan pasangan Walikota dan Wakil Walikota berasal (lahir) dari Parpol yang sama (Diolah dari hasil Wawancara dengan M. Fathur Rahman, SE, MM, tanggal 22 Januari 2015).

Dalam UU No 22 Tahun 1999 dikenal Laporan Pertanggungjawaban (LPJ) Kepala Daerah yang setiap tahun harus disampaikan kepada DPRD, dan jika dua kali LPJ ditolak bisa dijadikan dasar pemberhentian (impeachment) Kepala Daerah oleh DPRD. Namun diberlakukannya UU No. 32 Tahun 2004 LPJ Kepala Daerah tersebut diganti menjadi Laporan Keterangan Pertanggungjawaban (LKPJ) Kepala Daerah yang pada prinsipnya DPRD hanya mengesahkan LKPJ setelah diaudit oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Hal ini berarti Kepala Daerah tidak lagi bertanggungjawab kepada DPRD dan perubahan aturan tersebut melemahkan kekuasan DPRD dalam pemerintahan daerah. Oleh sebab itulah rekomendasi dari DPRD sering dianggap sepele dan diabaikan oleh Walikota ataupun SKPD karena DPRD tidak lagi bisa menjatuhkan sanksi ( Diolah dari hasil wawancara dengan Agus Pramono, SH., tanggal 22 januari 2015).

d. Kurangnya Pendampingan Ahli

Pada periode 2009-2014 tidak diangkat staf ahli secara tetap untuk mendampingi Komisi dalam menjalankan fungsinya. Staf ahli sifatnya hanya on call (panggilan) insidental untuk mendampingi atau membantu DPRD pada saat mengatasi masalah yang krusial atau adanya agenda kerja yang dianggap penting dan strategis yang memerlukan pemikiran para ahli.

KESIMPULAN

Berdasarkan analisis terhadap hasil penelitian yang telah dilakukan, baik penelitian kepustakaan maupun penelitian lapangan, maka kesimpulan yang merupakan jawaban terhadap permasalahan dalam penelitian hukum ini adalah sebagai berikut:

Pelaksanaan fungsi Pengawasan DPRD Salatiga pada fase penyusunan APBD merupakan langkah preventif , namun pada praktiknya masih terjadi kesulitan untuk mencegah terjadinya inefisiensi dan disorientasi kepentingan. Pelaksanaan fungsi Pengawasan DPRD masih sarat dengan kepentingan oportunistik yang berdasarkan pada political interest individu atau kelompok. Sehingga pelaksanaan fungsi Pengawasan DPRD belum secara maksimal mampu mengangkat isu-isu strategis yang muncul di masyarakat.

Pada fase pelaksanaan APBD fungsi Pengawasan DPRD lebih pada tindakan represif untuk kelancaran dan terlaksananya program APBD berjalan dengan semestinya, menjaga penyelenggaraan pemerintahan daerah dari penyimpangan dan tetap pada alur tujuan sesuai perencanaan yang telah ditetapkan. Jika seluruh rencana kegiatan pembangunan bisa dilaksanakan dengan baik, maka penyerapan APBD akan tinggi. Namun dalam praktiknya masih banyak program APBD yang tidak terlaksana, bermasalah atau tidak mencapai hasil yang optimal. APBD tidak banyak terserap dan menyebabkan terus meningkatnya SiLPA di setiap tahun anggaran dalam periode 2009-2014.

Kompetensi anggota DPRD masih belum bisa menjawab kompleksitas persoalan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang terimplementasi dalam APBD secara komprehensif. Hal ini disebabkan oleh tingkat pengetahuan terhadap bidang hukum dan pemerintahan yang kurang memadai. Intensitas, kedisiplinan dan tanggung jawab pelaksanaan fungsi Pengawasan belum secara optimal dilakukan oleh DPRD, sehingga sering kehilangan momen penting dan tidak tersedianya cukup informasi dan data pendukung untuk melakukan pengawasan.

Sistemtika pelaksanaan fungsi Pengawasan yang tidak jelas, karena tidak terstruktur dan tidak didukung dengan perencanaan yang didasarkan pada strategi dan metodologi pengawasan yang sistemik. Pelaksanaan fungsi Pengawasan dilakukan secara sporadis, reaktif dan insidental.

Perbedaan preferensi menyebabkan terjadinya kontestasi kepentingan baik secara internal di kalangan anggota DPRD, maupun secara kelembagaan antara DPRD dengan Pemerintah Daerah. Hal ini sering menjadikan tujuan pelaksanaan fungsi Pengawasan menjadi bias (disorientasi) oleh kompromi-kompromi dan tindakan yang negotiable. Pemprioritasan alokasi program dan plafon anggaran bergeser dari preferensi kepentingan publik kepada kepentingan yang didasarkan pada political interest dan pemenuhan komitmen kepada konstituennya. Adanya negosiasi dan kompromi kepentingan memperlemah fungsi Pengawasan dan menumbuhkan sikap permisif terhadap terjadinya budgetary slack (senjangan anggaran).

Out put pelaksanaan fungsi Pengawasan DPRD hanya sebatas pada rekomendasi dan tidak disertai dengan penegakan hukum (law enforcement) yaitu adanya sanksi atau penindakan agar rekomendasi dipakai sebagai perangkat kaedah normatif yang benar-benar ditaati dan sungguh-sungguh dijalankan sebagaimana mestinya. Di sisi lain tidak pernah diberlakukannya hak interpelasi, hak angket dan hak menyatakan pendapat selama periode 2009-2014 semakin memperlemah posisi tawar (bargaining position) DPRD dan diabaikannya fungsi Pengawasan oleh Pemerintah Daerah.

DAFTAR PUSTAKA

Adrian Sutedi, 2009, Implikasi Hukum Atas Sumber Pembangunan Daerah Dalam Kerangka Otonomi Daerah, Jakarta: Sinar Grafika.

Bambang Sunggono, 2007, Metodologi Penelitian Hukum, Jakarta: Raja Grafindo Persada.

Erawan, I Ketut Putra dan Victor Yasadhana, 2004, Menentukan dan Menyepakati Lingkup Kerja Pengawasan DPRD, Jakarta: Sekretariat Nasional Adeksi.

Griffin, Ricky W, 2004, Manajemen, Jakarta:Erlangga.

Hanif Nurcholis, 2007, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Jakarta: Gramedia Widiasarana.

Jimly Asshiddiqie, 2006, Pengantar Hukum Tata Negara Jilid II, Jakarta: Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi.

John Locke, 1993, Two Treatises of Government, New Edition, London: Everyman.

Kadarman, 2001, Sistem Pengawasan Managament, Jakarta: Pustaka Quantum.

Kartiwa, H.A, 2006, Implementasi Peran dan Fungsi DPRD Dalam Rangka Mewujudkan ”good governance”, Bandung: Universitas Padjajaran.

Mardiasmo, 2001, Pengawasan, Pengendalian dan Pemeriksaan Kinerja Pemerintah Daerah dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah, Yogyakarta:Penerbit Andi.

Mardiasmo, 2002, Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah, Yogyakarta: Penerbit Andi.

Muchsan, 1992, Sistem Pengawasan Terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah dan Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia, Yogyakarta: Liberty.

Philipus M. Hajon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Yogyakarta: UGM Press.

Soetandyo Wignjosoebroto, 2002, Hukum:Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya, Jakarta: Perkumpulan HUMA dan ELSAM.

Sumaryadi, I Nyoman, 2005, Efektivitas Implementasi Kebijakan Otonomi Daerah, Jakarta: Citra Utama.